中央一號文件深讀：首提農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，農(nóng)村土地制度改革再深化

　　澎湃新聞?dòng)浾?彭艷秋

　　2月23日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》(下稱《意見》)發(fā)布。這是黨的十八大以來第13個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心研究員張照新在接受澎湃新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)表示，此次中央一號文件，有三個(gè)特點(diǎn)。

　　一是突出守正創(chuàng)新。2025年中央一號文件在架構(gòu)上仍然延續(xù)了前3年底線任務(wù)、重點(diǎn)任務(wù)的架構(gòu)，但主題鮮明，圍繞著二十屆三中全會(huì)提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村土地改革、投融資機(jī)制和城鎮(zhèn)化方面部署了一系列重大改革舉措，可謂“老瓶裝新酒”。

　　二是突出政策集成。在促進(jìn)糧食增產(chǎn)上，強(qiáng)調(diào)“加大高產(chǎn)高效模式集成推廣力度，推進(jìn)水肥一體化，促進(jìn)大面積增產(chǎn)”；在市場調(diào)控上，強(qiáng)調(diào)要“完善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制”；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，既明確要“發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)”，又強(qiáng)調(diào)要“完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制”；在城鄉(xiāng)融合發(fā)展上，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的同時(shí)，又對進(jìn)城農(nóng)民市民化進(jìn)行部署。

　　三是注重劃紅線。農(nóng)村改革涉及面廣、具體情形又比較復(fù)雜。很多時(shí)候需要發(fā)揮地方政府部門的積極性，因地制宜地推動(dòng)改革。部署各項(xiàng)改革舉措的同時(shí)，突出劃出改革的紅線，在延續(xù)以往耕地保護(hù)、耕地利用和生態(tài)保護(hù)等一系列紅線的同時(shí)，在農(nóng)村資源資產(chǎn)管理改革中，明確提出“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”，為農(nóng)房盤活利用劃出了紅線。同時(shí)，對于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也明確“不對集體收入提硬性目標(biāo)，嚴(yán)控集體經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)”的底線要求。這些紅線和底線，為各地貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)改革舉措提供明確了政策邊界。

　　深化農(nóng)村土地制度改革

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任金文成表示，今年中央一號文件是聚焦貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)來推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，所以“改革”的意味最濃。要用“改革”這個(gè)法寶來破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展面臨的難題和挑戰(zhàn)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

　　改革的重點(diǎn)，首要就是“深化農(nóng)村土地制度改革”，在“三塊地”上要進(jìn)一步下功夫。

　　“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延長30年的試點(diǎn)工作，由原來的幾個(gè)省試點(diǎn)進(jìn)一步推動(dòng)擴(kuò)大整省試點(diǎn)的范圍，確保承包地總體穩(wěn)定順延來實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善。

　　中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明在接受澎湃新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)表示，此次文件明確了第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)的具體實(shí)施原則�！疤貏e重要的一個(gè)概念是，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶承包地總體順延、保持穩(wěn)定。具體到承包地，過去一般的提法是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。土地承包關(guān)系的解釋空間大，可以解釋為具體的承包地塊，也可以理解為農(nóng)戶和集體之間的承包關(guān)系，但地塊兒可能會(huì)調(diào)。這次文件非常明確提出，具體的承包地不變，這是一個(gè)非常重大的舉措，為這項(xiàng)工作定調(diào)，有利于總體上保持農(nóng)村土地承包制度長期的穩(wěn)定�！�

　　“宅基地”，就是農(nóng)民合法取得的住房�！兑庖姟诽岢�，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式。不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

　　陳明指出，以往的改革性文件一般是鼓勵(lì)、探索、引導(dǎo)，否定性的舉例較少。這次專門列了兩個(gè)不允許，“實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)中能夠發(fā)現(xiàn)，是存在這種情況的。這兩個(gè)不允許，一方面是將這種做法先及時(shí)剎車，另一方面要注意后續(xù)的工作。已經(jīng)發(fā)生的這種情況不受法律和政策保護(hù)，但如果已經(jīng)存在，房地一體確權(quán)的時(shí)候，怎么去掌握尺度，怎么進(jìn)一步應(yīng)對和處理，就很考驗(yàn)各地在政策問題上的智慧�！�

　　“集體建設(shè)用地”，要進(jìn)行入市改革，重點(diǎn)是完善集體和農(nóng)民的利益分配關(guān)系，確保建設(shè)用地的存量入市，嚴(yán)格控制增量，讓農(nóng)民在入市過程中分享財(cái)產(chǎn)收益。

　　首提農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力

　　《意見》首次提出農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。

　　具體來看，《意見》提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技力量協(xié)同攻關(guān)。以科技創(chuàng)新引領(lǐng)先進(jìn)生產(chǎn)要素集聚，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。瞄準(zhǔn)加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研資源力量統(tǒng)籌，培育農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)。深入實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，發(fā)揮“南繁硅谷”等重大農(nóng)業(yè)科研平臺(tái)作用，加快攻克一批突破性品種。繼續(xù)推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化。推動(dòng)農(nóng)機(jī)裝備高質(zhì)量發(fā)展，加快國產(chǎn)先進(jìn)適用農(nóng)機(jī)裝備等研發(fā)應(yīng)用，推進(jìn)老舊農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新。支持發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，拓展人工智能、數(shù)據(jù)、低空等技術(shù)應(yīng)用場景。

　　中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與政策研究室主任、研究員胡冰川在接受澎湃新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)表示，2025年中央一號文件提出“因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力”，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展指明了新方向。以生物育種、無人機(jī)、人工智能、數(shù)字技術(shù)等為代表的新興技術(shù)，正逐步融入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)變革的關(guān)鍵力量。

　　胡冰川指出，發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，不僅需要技術(shù)創(chuàng)新，更需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的體制機(jī)制和科技創(chuàng)新體系。一方面，政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)科技的投入，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研資源統(tǒng)籌，培育農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)，打造像“南繁硅谷”這樣的重大農(nóng)業(yè)科研平臺(tái)，集中力量攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。另一方面，要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，讓先進(jìn)技術(shù)真正落地田間地頭。

　　“此外，還需重視農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)，培育一批既懂農(nóng)業(yè)又掌握現(xiàn)代技術(shù)的復(fù)合型人才，為農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供智力支持。只有多方協(xié)同、共同發(fā)力，才能充分釋放農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力的巨大潛能，推動(dòng)我國從農(nóng)業(yè)大國邁向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。”胡冰川說。

　　對于2025年中央一號文件明確提出的“加快國產(chǎn)先進(jìn)適用農(nóng)機(jī)裝備等研發(fā)應(yīng)用”，江蘇大學(xué)中國農(nóng)業(yè)裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長張宗毅在接受澎湃新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)指出，這一提法對于確保國家重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全具有重要意義。

　　“近年來，我國國產(chǎn)高端農(nóng)機(jī)關(guān)鍵零部件、大宗經(jīng)濟(jì)作物農(nóng)機(jī)技術(shù)進(jìn)步較快。研發(fā)出了拖拉機(jī)HMT無級變速器、采棉機(jī)的采摘頭、打捆機(jī)的打結(jié)器等，此外裝載北斗導(dǎo)航、傳感器的各類智能農(nóng)機(jī)也開始大規(guī)模應(yīng)用。市場上銷售應(yīng)用的拖拉機(jī)、谷物聯(lián)合收獲機(jī)、插秧機(jī)、采棉機(jī)、甘蔗收獲機(jī)國產(chǎn)化率大多超過80%，部分在90%以上，保障了我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全�！�

　　張宗毅指出，整體來說我國農(nóng)機(jī)的可靠性還需進(jìn)一步提高，智能化水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一些果蔬茶經(jīng)濟(jì)作物部分環(huán)節(jié)還無機(jī)可用。未來，隨著國產(chǎn)先進(jìn)適用農(nóng)機(jī)裝備的研發(fā)應(yīng)用力度進(jìn)一步加大，相信這些問題可以迎刃而解。

　　農(nóng)村土地資源盤活利用迎來新空間

　　《意見》提出，在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元的全域土地綜合整治。

　　張照新表示，“全域土地整治”為農(nóng)村土地資源盤活利用帶來新空間。

　　“隨著人口、產(chǎn)業(yè)和要素的重新布局，鄉(xiāng)村的各類土地資源如何更有效利用成為新課題。但是由于現(xiàn)有土地管理政策對永久基本農(nóng)田利用有極其嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村所在地、中心村發(fā)展面臨土地制約。今年中央一號文件提出‘在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元的全域土地綜合整治’為解決這一難題提供了思路。”

　　他認(rèn)為，這一政策將允許地方在全域土地整治中，在不減少耕地總量和永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)重新安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的空間布局，從而更為有效利用資源。

　　陳明表示，過去部分地方各種土地類型的布局不是很合理，在縣域的統(tǒng)籌下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，可以在總量不減少的情況下，對土地布局做一些調(diào)整�！斑@也與此前中央農(nóng)村工作會(huì)議提出的改進(jìn)和完善占補(bǔ)平衡制度相銜接�！�

　　《意見》提出，提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)效，不得要求村莊規(guī)劃編制全覆蓋，對不需要編制的可在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中管控引導(dǎo)或出臺(tái)通則式管理規(guī)定。

　　對此，陳明表示，這是對過去部分地方在村莊規(guī)劃編制上的盲目性做法的糾偏，有一些村莊是不需要編制村莊規(guī)劃的�！皩Σ恍枰�編制的可在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中管控引導(dǎo)或出臺(tái)通則式管理規(guī)定，這是比較務(wù)實(shí)的一個(gè)舉措�！�

　　《意見》還提出，推進(jìn)新增耕地規(guī)范管理和合理利用。

　　陳明表示，以前有一些土地，特別是北方五省(東北三省加內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū))的土地，過去多年里已經(jīng)形成了一些新增耕地，但調(diào)查的時(shí)候沒有反映出來。國土三調(diào)及后續(xù)的變更調(diào)查，使得這些新增耕地都反映到了數(shù)字和紙面上，就是一般意義上的新增耕地。

　　“現(xiàn)在，這些新增耕地怎么合理規(guī)范使用，承包制度怎么銜接，這是要探索的新問題�！标惷髡f。